[TRIBUNE] Par André Gachet – Mineurs non accompagnés, ce que nous devons défendre

Plateforme de gauche pour les territoires et l'Europe de demain !

[TRIBUNE] Par André Gachet – Mineurs non accompagnés, ce que nous devons défendre

| ETABLI : REFLEXION Par André Gachet - Conseiller Métropolitain à la Métropole de Lyon.

Mineurs non accompagnés, ce que nous devons défendre 

Des mineurs au cœur d’une évolution historique qui reste à appréhender

Les mineurs isolés étrangers sont devenus les mineurs non accompagnés. Cette dénomination manifeste la volonté de rapprocher les jeunes concernés d’un droit commun perçu comme le droit de tous. L’absence d’accompagnement, l’absence de lien parental doit prendre le pas sur l’origine. En d’autres termes, il est question de l’intérêt supérieur de l’enfant (article 3-1 de la Convention internationale des Droits de l’enfant).

Dans la pratique, il est difficile de déplacer le curseur. L’étranger est celui qui vient d’ailleurs, porteur de problèmes, provocateur de « crises » dont on ne sait si elles sont dépassables. Dès lors, l’obligation qui est faite à la puissance publique de protéger l’intérêt supérieur de l’enfant est bousculée. Dans l‘histoire de la protection sociale telle qu’elle se dessine après la seconde guerre mondiale, l’accueil du mineur reposait sur deux hypothèses, la défense de l’orphelin fragilisé par l’absence d’une structure familiale ou la protection de l’enfant victime de mauvais traitements au sein d’une famille dysfonctionnelle. La considération des jeunes en errance est issue de ces problématiques identifiées pour lesquelles des femmes et des hommes, professionnels de l’action sociale sont formés. Les éducateurs et éducatrices spécialisé.e.s, acteurs de la protection, exercent leurs métiers dans le cadre d’institutions qui assurent une prise en charge globale des mineurs et favorisent l’accès à l’éducation dans une perspective d’insertion de l’adulte en devenir.

Les dispositions légales prévoient que cette protection peut trouver un prolongement dans la soutien au jeune adulte durant les quatre années qui suivent sa majorité. L’âge de l’ancienne majorité à 21 ans (1974) devient celui qui borne l’accompagnement accordé au majeur de18 ans. Depuis une décennie, cette limite supérieure de la protection subit une érosion eu égard aux moyens disponibles et à une évolution des mentalités.

Les mineurs non accompagnés troublent l’ordre ancien et les règle habituelles de l’accueil parce qu’ils débordent du cadre connu jusque là. Leurs parcours de vie, leurs histoires individuelles, les itinéraires qu’ils ont suivis présentent une extrême diversité. Les liens qu’ils entretiennent avec leurs familles peuvent être solides ou totalement inexistants, certains ont rompu les amarres alors que d’autres entretiennent une relation qui peut être de servitude. Ils peuvent être en charge de rembourser une dette ou en fuite devant celle-ci. Fugueurs à l’échelle planétaire ou ambassadeurs d’une famille ou d’un clan, orphelins ou ayant perdu toute trace de père et de mère, ils sont porteurs d’identités culturelles multiples. Surtout ils peuvent être, et le sont de plus en plus souvent, chargés de la violence dont ils ont été victimes dans leur périple ou avant même que celui-ci ne s’engage. Les traitements inhumains et dégradants qu’ils ont pu subir leur donnent une fragilité invisible par la façade de la demande. Derrière des expériences d’adultes, ils restent des enfants.

Une enfance alourdie de traumatismes physiques et psychologiques

 

Migrants économiques, ethniques ou climatiques, demandeurs d’asile pour échapper aux exactions qui accompagnent des combats entre forces rivales, gouvernementales ou rebelles, ils sont toujours pris entre des feux qui les ignorent, les maltraitent ou les utilisent en faisant d’eux des enfants soldats.

La protection de ces enfants dont les vies sont alourdies de traumatismes inédits ne peut se faire avec les seuls outils dont disposent aujourd’hui les collectivités qui en ont la charge. Celles et ceux qui ont la mission d’accueillir, d’accompagner et plus généralement de prendre soin doivent pouvoir bénéficier de formations adaptées, ils doivent pouvoir trouver une place dans une organisation nécessairement multi-disciplinaire et des marques dans un environnement nouveau. Face aux tensions dans des relations qui répondent à des codes inédits, ils doivent trouver le soutien de leurs institutions. Ces dernières sont contraintes de mettre en œuvre des moyens adaptés à la
poursuite d’objectifs que la loi leur commande de fixer.

On s’accorde généralement pour rappeler que tous les droits sont assortis de devoirs, en l’espèce le droit des mineurs à la protection s’accompagne du devoir des collectivités d’agir avec une obligation de résultats.*

Au cours des derniers années, l’identification de l’augmentation du nombre de mineurs dans les mouvements migratoires, venus essentiellement du continent africain, est corrélative de l’inexistence de structures d’accueil suffisantes. Elle se manifeste par défaut.

 

Le no man’s land de la minorité non reconnue et la crise de l’accueil

La visibilité nouvelle dans l’espace public de jeunes en errance est celle de situations ubuesques : ils ne sont pas admis dans l’hébergement dédié parce que leur minorité n’est pas reconnue et ils sont rejetés des autres lieux parce que ceux-ci ne peuvent accueillir les mineurs qu’ils disent être.

Cette réalité provoque un réel désarroi. Celui de celles et de ceux qui ont pour fonction d’accueillir et de prendre soin des enfants et ne peuvent le faire. Contraints de gérer l’impossible. Dans certaines villes, on voit l’action se limiter à l’accueil de jour qui offre un répit précaire jusqu’à l’heure de sa fermeture qui est celle du retour à la rue pour la nuit.

Ce désarroi est aussi celui des villes qui voient des enfants en errance dans l’espace public. Il est celui des agents de la sécurité publique qui assistent, impuissants, au développement des trafics qui accompagnent toujours la vie des plus misérables, lorsqu’elle n’est pas administrée.

Il est enfin celui de la population, cette opinion publique qui ne sait plus si elle doit craindre ou compatir. Dans ce contexte il faut trouver des mots, on parle alors de « crise des mineurs », comme on parle de « crise des réfugiés », faute de trouver ceux qui définiraient la crise de l’accueil qui est en cause.

Partout est mis en avant le nombre – forcément en augmentation – et l’embolie qu’il provoque. (Rappelons que l’embolie est un terme médical qui désigne l’obstruction par un élément étranger d’un organe). Utiliser ce vocabulaire revient à faire porter la responsabilité de dysfonctionnements du système sur des éléments allogènes. Il permet d’éviter de questionner la pertinence des outils, l’incapacité à anticiper malgré les signes évidents d’une évolution qui obéit à la mondialisation sous toutes ses formes, y compris celles qui affectent les mouvements de populations.

On ne contait que ce que l’on connait et quand on ne pose que des questions on n’obtient que des réponses, d’où la nécessité d’un accueil stable et bienveillant. (cf.
Protocole d’Istanbul / Haut Commissariat des Nations unies aux droits de l’homme. 2005)

S’il y a des vagues successives dans ces mouvements, c’est bien au sens maritime de la permanence des flux et des reflux, du flot et du jusant, sans cesse renouvelés et toujours différents. Notre planète est affectée par des soubresauts qui poussent des populations entières dans des mouvements conduisant à des exils plus ou moins lointains. « Il y a de plus en plus d’étrangers dans le monde ». Le continent européen est concerné dans une mesure moindre que ne le sont les pays les plus proches des épicentres de conflits ou de catastrophes, et qui sont souvent aussi les plus pauvres. La France en reçoit une petite part. Les statistiques parlent et doivent nous inciter à la
modestie quand à l’accueil de la misère du monde et la part que nous en prenons.

Le trouble qui résulte de l’incapacité à construire les réponses et qui conduit à instituer le « non-accueil » trouve son origine dans des facteurs multiples. Lorsque le dénombrement se fait de manière sommaire, sans approche qualitative, il conduit simplement à un constat dont l’effet est de confirmer les plus grandes craintes : « ils sont trop nombreux… Ils sont de plus en plus nombreux,… » et l’impuissance conduit à ajouter très vite « il faudrait que d’autres prennent leur part, nous ne pouvons tout faire ».

L’absence de connaissance est un facteur déterminant qui mène au déni et renforce l’absence d’anticipation.

L’impossibilité qu’il y a à nommer la véritable crise de nos systèmes d’accueil accompagne l’incapacité d’assumer les missions fixées par le législateur en cohérence avec les valeurs constitutionnelles de la France et ses engagements internationaux.

Et si on se mettait au travail (sérieusement)

En janvier 2018, la mission bipartite de réflexion sur les mineurs non accompagnés publie une note destinée à éclairer les choix politiques qui doivent permettre à la puissance publique de définir l’organisation future dans le cadre d’une répartition des compétences revisitée. Ce travail fait suite aux revendications exprimées par les départements devant la « charge » excessive qu’ils doivent affronter et la demande conséquente de voir l’État prendre une part plus importante, en les déchargeant d’une partie de leur responsabilité dans le domaine essentiel du premier accueil.

L’intention affichée d’éviter la rue et l’hôtel en accroissant les capacités de mise à l’abri est déterminante. Elle doit trouver les moyens de son effectivité et pour cela il ne suffit pas de reconnaître le sous-dimensionnement des capacités du droit commun, ce que la mission reconnaît de manière explicite en en formulant le vœu et en préconisant le regroupement de moyens humains au sein de plateformes.

La prééminence accordée aux cinq premiers jours pour l’évaluation de la minorité comporte toujours le risque de voir s’établir un tri au regard des moyens disponibles dans un dispositif qui repose sur la présomption d’illégitimité plutôt que l’inverse. Une position ouverte, faisant appel à des qualifications professionnelles, doit permettre d’infléchir ces postures et de retrouver le sens premier des obligations qui rejoignent celles de l’accueil inconditionnel.

Le renvoi à la rue des jeunes dont la minorité n’est pas reconnue et qui engagent une procédure de recours devant le juge peut durer plusieurs mois. Un abandon qui contrevient à l’état de minorité présumée dont ils bénéficient durant la durée de procédure et jusqu’à la décision définitive. La mission a examiné les différentes hypothèses sous l’angle des coûts directs et de la nécessaire maîtrise des délais. Il faut bien regretter que ce faisant, elle ignore les conséquences du renvoi ou du maintien en errance d’une population déjà fragilisée en s’engageant sur l’hébergement hôtelier dont elle a par ailleurs dénoncée l’absence de pertinence.

Les orientations retenues par la mission sont exprimées dans deux scenarii. Le premier prévoit le maintien des compétences actuelles avec un remboursement accru de l’État, le second prévoit un transfert de compétences à l’État.

Il y a dans cette dernière hypothèse une évolution radicale. Les mineurs non accompagnés sont clairement reconnus comme étrangers. Ils trouvent un statut et un traitement à part. La protection de l’enfance est scindée. Sous couvert d’efficacité et d’une politique du moindre coût, c’est l’ensemble du système de protection sociale sur la base des valeurs républicaines qui est remis en cause.

Les mineurs non accompagnés deviennent au même titre que les demandeurs d’asile les ayant-droits d’un dispositif spécifique, hors du droit commun. Ainsi est créé un nouveau statut pour lequel il faudra trouver une dénomination en droit. Alors même que la protection de l’enfance repose sur la seule considération de l’intérêt supérieur de l’enfant, une nouvelle dimension est introduite et le mineur non accompagné redevient un étranger, mineur et isolé. Tout ceci est rappelé dans un sobre paragraphe qui signale parmi les incidences juridiques que « au regard du principe constitutionnel d’égalité et des engagements internationaux de la France en matière de protection
de l’enfance, la recentralisation ne serait pas non plus impossible par principe mais appellerait le respect de « précautions impératives ». La seule option qui paraisse pouvoir satisfaire les exigences constitutionnelles et conventionnelles est de retenir, comme motif d’intérêt général qui fonde le dispositif, la nécessité d’apporter une réponse homogène sur le territoire national aux besoins des mineurs qui n’ont aucune attache dans un département en particulier, à la fois pour assurer leur égalité de traitement et pour éviter une charge injustement répartie entre département ».

Le caractère embarrassé de cette rédaction, après quelques considérations tout aussi interrogatives sur la libre administration des collectivités territoriales, marque clairement les ruptures qu’il faudra assumer.

Certaines conclusions de la mission sont éclairantes sur le changement de paradigme. Ainsi pour l’évaluation de la minorité et de l’isolement, nonobstant les difficultés de droit qui naîtront immanquablement, il est proposé la « prise en charge directe par les agents des préfectures, en lien avec la PAF, des actes de vérification documentaire et de consultation des fichiers étrangers, afin d ‘évaluer la véracité de la minorité » ainsi que la « délégation de l’évaluation socio-éducative, dans le cadre de conventions, aux départements volontaires pour le faire, ou bien à des associations ». Pourquoi ne pas commencer par appliquer la loi ? Le code civil nous rappelle que
dès lors qu’il revêt les formes en vigueur dans le pays d’origine un acte est réputé valide.

La création de plateformes interdépartementales voudrait apporter une cohérence nouvelle et contrer les disparités régionales actuelles en complétant le volet évaluation tel qu’il est assumé par les départements. Cette perspective mérite d’être retenue parce qu’elle est, dans cette note, celle qui aborde (enfin) la question des moyens humains et techniques indispensables. Le texte développe à ce stade de manière sommaire l’indispensable approche socio-éducative conduite par des travailleurs sociaux, l’évaluation psychologique et celle de l’état de santé… même si cette dernière est évaluée à 1/2 heure par jeune contre 1 heure pour l’agent de la Préfecture…

En résumé, cette note manifeste le souci de l’efficacité mais souffre de sa soumission aux intérêts des départements. Elle balance dès lors entre une approche défensive et la formulation d’exigences en matière de protection des mineurs. Il y a une incompatibilité première à aborder une question qui relève du respect des principes constitutionnels par une entrée qui déconstruit l’organisation dont le pays s’est doté pour les mettre en œuvre. L’évolution souhaitée par les départements entraîne par ailleurs une réorganisation qui affecte l’ensemble des services aujourd’hui concernés et crée des délais incompatibles avec l’urgence.

La circulaire de Madame Taubira, Garde des Sceaux, Ministre de la Justice, du 31 mai 2013 était relative aux modalités de mise à l’abri des jeunes isolés étrangers. Elle a largement balisé le terrain en traitant de ce sujet par nature interministériel et en soulignant et en organisant déjà la nécessité et les moyens de limiter les disparités entre départements et d’apporter aux jeunes toutes les garanties nécessaires à la protection de leur intérêt et au respect de leurs droits. Il reste à évaluer ses effets sur le présent. Le bilan manque à l’appel.

Alors, s’il y a urgence, elle réside dans le respect des valeurs et des engagements de la France, plutôt que dans un bricolage destructeur. Il n’est peut être pas nécessaire de prendre quelque énième disposition alors que des textes et un cadre existent déjà. L’augmentation des moyens de l’accueil repose en premier lieu sur la volonté d’accueillir.

 


FIN

 

Laisser un commentaire